法制日报：党政领导干部是法治建设第一责任人

　　党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务在重庆市全面依法治市工作中，“抓领导干部这个关键少数”“抓改革创新这个动力”成为全国瞩目的焦点。

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，掀起了全面依法治国的新一轮热潮。而重庆市委办公厅在2016年5月印发的《进一步营造全面依法治市浓厚氛围的工作方案》中，就把“党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定”作为重中之重。

　　自2014年11月初研究部署依法治市工作以来已逾两年，全面依法治国的重庆实践进展如何呢?近日，《法制日报》记者专程赴渝进行了调查采访。

　　必须抓住领导干部这个关键少数

　　2014年12月2日，重庆市委召开常委会，决定成立由市委书记孙政才任组长，市长、市人大常委会主任、市政协主席为副组长的全面推进依法治市领导小组，领导配备级别之高令人瞩目。

　　“全面依法治市必须抓住领导干部这个关键。”孙政才在领导小组召开的第一次会议上强调。这成为重庆依法治市工作的着力点和突破口。迄今为止，领导小组已经召开四次会议，每一次会议都会把抓领导干部这个“关键少数”作为重点强调和部署。

　　为将“抓领导干部这个关键少数”落到实处，重庆开展了党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况专项督查。专项督查每年开展一次，重点对党政主要负责人在法治建设方面加强组织领导、建立长效机制、研究部署有关工作、协调解决重大问题、督办抓落实以及自身尊法学法用法情况进行督促检查。

　　“专项督查还会对本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要负责人的责任。”重庆市委组织部工作人员马新季告诉记者。

　　党政主要负责人述法制度也是重庆建立的一项重要机制。2013年起，重庆将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责、带头尊法学法守法用法等情况作为年度述职述廉重要内容。

　　“市委将能不能带头依法办事、正确用权和是否善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定作为各级组织部门考察识别干部的重要内容。”重庆市委组织部综合处处长张翱介绍说，重庆在立法、执法、司法部门领导班子调整补充和区县领导班子换届工作中，注重选拔法治素养好的优秀干部。

　　“区县委书记要带头尊法、学法、守法、用法，善于用法治思维和法治方式推动工作、化解矛盾、管控风险。”在2016年11月召开的重庆区县委书记座谈会上，孙政才强调。

　　重庆市坚持正面激励和反面警示相结合，强化举报投诉处理反馈、开展明察暗访活动，加大对领导干部和执法司法人员违纪违法行为查处力度。为此，重庆建立起常态化曝光反面典型案例机制，对领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法、超越或滥用法定职权等的典型案件，在有关政务网站和市内主流媒体上予以曝光。

　　“常态化曝光反面典型案例，是行政机关、司法机关自曝‘家丑’，既有引以为戒的警示作用，又有党和政府坚定不移推进法治建设的宣示作用。”西南政法大学行政法学院院长、博士生导师谭宗泽教授如是说。

　　“在依法治区工作中，党委政府是第一守法者，第一执法者、第一护法人也是第一约束对象。特别是领导干部，更要以身作则，坚决杜绝以言代法、以权代法现象。”重庆市长寿区区委书记赵世庆告诉记者。

　　建立法治理论考试与旁听审判机制

　　2016年10月15日，在西南政法大学渝北校区，2016年秋季重庆市新提任领导干部法治理论知识考试成功举行。当天，包括103名市管领导干部在内的全市2510名新提任领导干部参考，除了主考场西南政法大学之外，另有35个区县考场同时进行。

　　新提任领导干部法治理论知识考试工作，是重庆市抓领导干部这个“关键少数”的一大亮点。自2005年9月首次实施以来已举行22次，共有45558名新提任领导干部参考，其中市管领导干部2233人。

　　近年来，为进一步加强领导干部法治宣传教育，重庆市制定出台《中共重庆市委关于开展新提任领导干部法治理论知识考试的意见》重庆市新提任领导干部法治理论知识考试实施办法》，扩大了考试对象范围，完善了工作运行机制，加大了以考促学力度。

　　而从2016年开始，重庆市更是创新开展领导干部法治理论知识考试抽考工作，首次对参加年度普法考试的市级单位处级领导干部进行抽考，并实行集中闭卷考试。2016年11月，在全市法治理论知识考试领导干部抽考中，重庆还首次将抽考范围从市级部门处级干部扩大到了厅级现职领导干部，扩大到了在区县工作的市管领导干部以及区县管理的领导干部，并将实现全体现职领导干部在“七五”普法期间都能参加一次集中学习考试的目标。

　　在本次考试中，重庆全市共有7899名随机抽取的领导干部参考，其中市管领导干部254名，处级领导干部6766名，涉及市、区(县)两级部门3353个。

　　单一孤立的领导干部法治理论考试成效毕竟有限，重庆市也意识到这一点。

　　“我们创造性地将领导干部旁听法庭审判与法治理论考试制度有机结合，有序组织新提任领导干部和被随机抽取参加年度法治理论考试的领导干部，就近旁听有关职务犯罪案件、行政诉讼案件的法庭审判。”重庆市司法局法制宣传处副处长宋刚告诉记者。

　　2016年7月21日，重庆市江北区人民法院大法庭内座无虚席，来自全市各个单位的180余名处级以上干部旁听了一起普通行政诉讼案件庭审，庭审持续近3个小时，参与旁听的机关干部们还不时做记录。这180多名处级以上干部均参加了法治理论知识考试抽考或新提任领导干部法治理论知识考试，他们将分批旁听一次有关职务犯罪案件、行政诉讼案件的法庭审判。

　　截至目前，重庆市已组织12批1606人旁听有关职务犯罪案件、行政诉讼案件的法庭审判，实现了重庆市领导干部法治理论学习与法治教育实践之间的进一步紧密结合，提升了教育的针对性和互动性。

　　机制保障行政机关负责人出庭应诉

　　两年前的4月8日，一起涉及征地问题的行政诉讼案件引发广泛关注。不是因为这起案件本身有多大的社会影响力，而是作为重庆首位在行政诉讼中出庭应诉的正厅级“行政一把手”，时任重庆市南川区区长曹清尧坐上了被告席。

　　“曹区长，虽然我今天败诉了，但是输得心服口服，因为你让我知道我错在了哪里。”重庆市南川区郑某对区长曹清尧感慨地说。

　　出庭应诉的不仅仅是曹清尧，包括重庆市巴南区区长陈刚、重庆市垫江县县长梅时雨等这些重庆市各区县行政机关一把手，都曾出现在行政诉讼的被告席上。

　　“人民群众能够把政府告上法庭，说明我们人民群众的民主法治意识增强了，他们不是采取非理性的方式来主张自己的诉求，而是相信法律、法庭会给自己一个公正的说法。”陈刚告诉记者。

　　2015年正式实施的新的行政诉讼法第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这也是国家在法律层面对领导干部出庭应诉作出的规定。

　　在重庆，这种行政机关负责人出庭应诉的新常态已经形成，而这都源于重庆市委市政府对推进行政机关负责人出庭应诉所作出的努力。

　　在《进一步营造全面依法治市浓厚氛围的工作方案》中，重庆市要求行政机关负责人应当出庭应诉，并加强对行政机关负责人出庭应诉的监督，定期通报行政机关出庭应诉情况。

　　此前的2011年3月，重庆正式实施了《重庆市行政机关行政应诉办法》，各区县和市级部门结合实际制定了具体实施办法，将行政机关负责人出庭应诉的有关情况纳入相关考核。

　　2016年6月，陈刚担任区长的巴南区出台了《巴南区行政机关负责人出庭应诉办法》，从8个方面规定了行政机关负责人应当出庭应诉。

　　4个月后，重庆市在全市范围内正式制定《重庆市人民政府办公厅关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》，对行政机关负责人出庭应诉作出更为细致的规定。

　　所有这些，都从机制上保证了重庆各级行政机关负责人出庭应诉形成新常态。

　　“行政机关负责人出庭应诉，有助于领导干部法治思维的锤炼，有助于行政争议的实质性化解，也有助于树立政府法治形象。”重庆市政府法制办高级法律专务谢建军说。

　　在重庆市政府法制办采访时，记者得知，在一系列相关举措的推动下，2015年，以丰都县、秀山县、巫溪县为代表的各区县以及以市食药监局、市交委、市城乡建委、市林业局、市民政局为代表的各市级部门负责人出庭应诉率较高，在相关排行中名列前茅。

　　“领导干部要带头转变观念，带头学法守法，严格遵守和执行党的纪律；带头依法办事，自觉接受监督，确保依法正确行使权力。”这是在市委全面推进依法治市领导小组第一次会议上，孙政才对“抓住领导干部这个关键”的要求。如今，在重庆，领导干部带头厉行法治，已成为全面依法治市工作中最亮丽的风景线。

　　“常态化曝光反面典型案例，是行政机关、司法机关自曝‘家丑’，既有引以为戒的警示作用，又有党和政府坚定不移推进法治建设的宣示作用。”西南政法大学行政法学院院长、博士生导师谭宗泽教授如是说。

　　“在依法治区工作中，党委、政府是第一守法者、第一执法者、第一护法人，也是第一约束对象。特别是领导干部，更要以身作则，坚决杜绝以言代法、以权代法现象。”重庆市长寿区委书记赵世庆告诉记者。

　　法治理论考试与旁听审判有机结合

　　2016年10月15日，在西南政法大学渝北校区，秋季重庆市新提任领导干部法治理论知识考试成功举行。当天，包括103名市管领导干部在内的全市2510名新提任领导干部参加，除了主考场西南政法大学之外，另有35个区县考场同时进行。

　　新提任领导干部法治理论知识考试工作，是重庆市抓领导干部这个“关键少数”的又一亮点。自2005年9月首次实施以来已举行22次，共有45558名新提任领导干部参考，其中市管领导干部2233人。

　　近年来，为进一步加强领导干部法治宣传教育，重庆市制定出台《中共重庆市委关于开展新提任领导干部法治理论知识考试的意见》《重庆市新提任领导干部法治理论知识考试实施办法》，扩大了考试对象范围，完善了工作运行机制，加大了以考促学力度。

　　而从2016年开始，重庆市更是创新开展领导干部法治理论知识考试抽考工作，首次对参加年度普法考试的市级单位处级领导干部进行抽考，并实行集中闭卷考试。2016年11月，在全市法治理论知识考试领导干部抽考中，重庆还首次将抽考范围从市级部门处级干部扩大到厅级现职领导干部，扩大到在区县工作的市管领导干部以及区县管理的领导干部，并确立了全体现职领导干部在“七五”普法期间都要参加一次集中学习考试的目标。

　　在本次考试中，重庆市共有7899名随机抽取的领导干部参加，其中市管领导干部254名，处级领导干部6766名，涉及市、区(县)两级部门3353个。

　　单一孤立的领导干部法治理论考试成效毕竟有限，重庆市也意识到了这一点。

　　“我们创造性地将领导干部旁听法庭审判与法治理论考试制度有机结合，有序组织新提任领导干部和被随机抽取参加年度法治理论考试的领导干部，就近旁听有关职务犯罪案件、行政诉讼案件的法庭审判。”重庆市司法局法制宣传处副处长宋刚告诉记者。

　　2016年7月21日，重庆市江北区人民法院大法庭内座无虚席，来自全市各个单位的180余名处级以上干部旁听了一起普通行政诉讼案件庭审，庭审持续近3个小时，参与旁听的机关干部们还不时做记录。这180多名处级以上干部均参加了法治理论知识考试抽考或新提任领导干部法治理论知识考试，他们将分批旁听一次有关职务犯罪案件、行政诉讼案件的法庭审判。

　　截至目前，重庆市已组织12批1606人旁听有关职务犯罪案件、行政诉讼案件的法庭审判，实现了重庆市领导干部法治理论学习与法治教育实践之间的进一步紧密结合，提升了教育的针对性和互动性。

　　机制保障“行政一把手”出庭应诉

　　三年前的4月8日，一起涉及征地问题的行政诉讼案件引发广泛关注。不是因为这起案件本身有多大的社会影响力，而是作为重庆首位在行政诉讼中出庭应诉的正厅级“行政一把手”，时任重庆市南川区区长曹清尧坐上了被告席。

　　“曹区长，虽然我今天败诉了，但是输得心服口服，因为你让我知道我错在了哪里。”重庆市南川区郑某对区长曹清尧感慨地说。

　　出庭应诉的不仅仅是曹清尧，包括重庆市巴南区区长陈刚、重庆市垫江县县长梅时雨等这些重庆市各区县行政机关一把手，都曾出现在行政诉讼的被告席上。

　　“人民群众能够把政府告上法庭，说明我们人民群众的民主法治意识增强了，他们不是采取非理性的方式来主张自己的诉求，而是相信法律、法庭会给自己一个公正的说法。”陈刚告诉记者。

　　2015年正式实施的新的行政诉讼法第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这也是国家在法律层面对领导干部出庭应诉作出的规定。

　　在重庆，这种行政机关负责人出庭应诉的新常态已经形成，而这都源于重庆市委、市政府对推进行政机关负责人出庭应诉所作出的努力。

　　在《进一步营造全面依法治市浓厚氛围的工作方案》中，重庆市要求行政机关负责人应当出庭应诉，并加强对行政机关负责人出庭应诉的监督，定期通报行政机关出庭应诉情况。

　　此前的2011年3月，重庆正式实施了《重庆市行政机关行政应诉办法》，各区县和市级部门结合实际制定了具体实施办法，将行政机关负责人出庭应诉的有关情况纳入相关考核。

　　2016年6月，陈刚担任区长的巴南区出台了《巴南区行政机关负责人出庭应诉办法》，从8个方面规定了行政机关负责人应当出庭应诉。

　　4个月后，重庆市在全市范围内正式制定《重庆市人民政府办公厅关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》，对行政机关负责人出庭应诉作出更为细致的规定。

　　所有这些，都从机制上保证了重庆各级行政机关负责人出庭应诉形成新常态。

　　“行政机关负责人出庭应诉，有助于领导干部法治思维的锤炼，有助于行政争议的实质性化解，也有助于树立政府法治形象。”重庆市政府法制办高级法律专务谢建军说。

　　在重庆市政府法制办采访时，记者得知，在一系列相关举措的推动下，2015年，以丰都县、秀山县、巫溪县为代表的各区县以及以市食药监局、市交委、市城乡建委、市林业局、市民政局为代表的各市级部门负责人出庭应诉率较高，在相关排行中名列前茅。

　　“领导干部要带头转变观念，带头学法守法，严格遵守和执行党的纪律；带头依法办事，自觉接受监督，确保依法正确行使权力。”这是在市委全面推进依法治市领导小组第一次会议上，孙政才对“抓住领导干部这个关键”的要求。如今，在重庆，领导干部带头厉行法治，已成为全面依法治市工作中最亮丽的风景线。(吴晓锋)