十九大·透视|网络综合治理体系如何构建？

十九大报告提出营造清朗网络空间 专家剖析网络综合治理体系如何构建

　　对话动机

　　十九大报告提出，要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。

　　近年来，我国在互联网建设方面取得了长足进展。习近平同志曾强调，网络空间是亿万民众共同的精神家园。网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。我们要本着对社会负责、对人民负责的态度，依法加强网络空间治理，加强网络内容建设，做强网上正面宣传，培育积极健康、向上向善的网络文化，用社会主义核心价值观和人类优秀文明成果滋养人心、滋养社会，做到正能量充沛、主旋律高昂，为广大网民特别是青少年营造一个风清气正的网络空间。

　　我们在网络建设方面取得了哪些进步？十九大报告提出建立网络综合治理体系、营造清朗的网络空间意义何在？建立网络综合治理体系的方向和重点在哪里？围绕这些问题，《法制日报》记者与互联网管理领域专家展开了对话。

　　对话人

　　中国传媒大学文法学部副部长、网络法与知识产权研究中心主任 王四新

　　北京师范大学法学院教授、亚太网络法律研究中心主任研究员 刘德良

　　法制网记者 韩丹东

　　互联网建设成果显著

　　记者：十九大报告中多次提到“互联网”一词。第一次出现是对近年来我国互联网建设的一个肯定，即互联网建设管理运用不断完善。

　　王四新：重大进展体现在很多方面。首先是在法治建设方面，今年是标志性的一年，例如网络安全法的实施，此外还有由网信办牵头制订的部门规章，尤其是出台一些规范性文件，这些都说明我国正在构建一个依法治网的规则和规范体系。

　　其次是自2013年习近平同志提出要占领网络宣传阵地以来，我们采取了很多措施。例如，在治理网络造谣方面，刑法修正案（九）中增加了相关内容，同时最高人民法院和最高人民检察院也发布了司法解释，利用互联网进行诽谤等行为被纳入依法治理的范围，在实践中也按照这些司法解释进行执法。我们的规范体系在不断完善，执法力度和措施也在不断增强。具体来讲，对互联网犯罪的打击、对公民个人信息的保护力度在不断加大，群众使用互联网的安全性大大增加，使用互联网的获得感也在进一步增强。从网络空间规范体系的构建到实际的管理效果都在向好的方向发展，网络空间的环境正在清朗化。

　　互联网作为全社会的基础设施，在提高全民生活的便利性方面，这几年的成就是有目共睹的。同时，互联网信息对整个经济发展的带动作用也越来越明显。

　　刘德良：过去5年，一个非常重要的改观是我们的网络秩序正在走向规范、有序，民众的观念在改善。民众过去对网络的认识是，网络是开放的、无边界的，“想找到我很困难”，于是对自己在网络上的行为不加控制；但现在大家慢慢意识到，网络跟现实世界是一样的，其行为都要受到法律的规范和制约。相应地，民众在网络空间中的行为得到了一定的改善。

　　这些变化来自多方面的努力。第一是相关法律规范、管理办法的出台和完善，比如我们正在推行的网络实名制等；第二来自我们的宣传和教育工作，在引导民众树立正确的网络使用观念方面发挥了一定的作用；第三是事物本身的发展状况，互联网现在发展相对成熟，人们的认识也随之改变。

　　记者：十九大报告提出，加强互联网内容建设。在内容建设方面，过去5年，我们取得了哪些成绩？

　　王四新：从这几年努力的方面来看，互联网的内容建设首先在于建构一系列的规范和规则体系，使互联网的各个参与方，包括政府部门、企业、个人在进行以互联网为核心的活动时做到有章可循、有规范可以去遵守。例如，实行互联网内容提供主体资格的审查，取缔越权的非法网站。

　　此外，我们也号召党政机关、人民团体充分利用互联网平台进行信息的传递，让信息多跑路，让百姓少跑腿。在发挥国家互联网信息办公室主导作用的同时，我们也注重地方互联网信息办公室在属地管理方面的作用。

　　从企业的层面来说，主要集中于治理互联网非法、有害内容。我们鼓励互联网企业进行内部的制度建设，强化平台责任。例如，加强企业的投诉、举报机制等，接受政府部门监管和群众监督。我们让网络平台承担更大的责任，也就意味着我们要赋予他们更多的权限。在这方面，我们也采取了一定的措施。比如，我们让平台肩负起网络实名制、建立信用体系和黑名单的责任，平台掌握用户的信息，可以精准地对准每个人，管理难度也会相应降低。

　　刘德良：目前，互联网内容建设的重点在于抓思想文化等方面，实现的途径是加强内容监管。比如对直播平台、视频节目的规范，对网上的黄色淫秽信息、盗版内容的治理等。同时，我们也给各种形态的网络内容提供了一个正规的发布渠道，例如网民自己制作的电影、视频等。

　　记者：最新数据显示，我国网络普及率已达到54．3％，其中10岁至39岁的网民占比达到72．1％，使用手机上网的网民比重也增至96．3％。

　　王四新：这是中国互联网发展的主趋势。民众会逐渐成为网络的原住民，互联网基本生活化。网络空间与现实生活的界线也变得越来越模糊，互联网与每个人的生活息息相关。

　　同时，每个用户使用互联网的记录都会成为整个网络空间数据的组成部分。这样的话，网络空间就会真正成为习近平同志所说的“亿万民众共同的精神家园”。因此，我们一定要做好网络的治理工作、网络舆论的引导工作，让网络空间充满正能量。

　　刘德良：我们现在处在网络时代或者说信息时代，网络已经成为信息传播的最主要平台和媒介。时代在变化，我们的观念也要适应新时代的要求。我们的治理，包括权力的运作等都要在这一背景下进行。因此，网络文化的建设显得愈加重要。我们的经济总量上去了，我们的文化建设也要跟上步伐。

　　努力形成完善的规范体系

　　记者：网络综合治理体系是一个系统工程，既包括网络安全的保障、风险的规避，也包括有害信息的治理等。其中，有害信息关系到网络空间整体的清朗。基于此，我国出台了一系列法律和规范性文件来净化网络空间。例如，2016年11月公布的《中华人民共和国网络安全法》，国家互联网信息办公室于今年8月公布的《互联网跟帖评论服务管理规定》和《互联网论坛社区服务管理规定》等。这些法律、管理规定都有着自己的特点，有规范行业平台的，也有规范网民上网行为的。

　　王四新：在这些法律中，从执行的严格层面来说，网络安全法起到了最直接的作用。网络安全法作为一部法律，能够直接为处罚违规个体和企业提供依据。再加上一些指导行业发展的规范性文件，我们正在努力形成一个较为合理完善的行业发展规范体系。

　　刘德良：对于网络规范的规定，最早出现在2000年颁布的《互联网信息服务管理办法》。这部文件颁布于我国互联网起步阶段，为以后的法律制定、行政法规、行业规范奠定了基础。

　　记者：网络空间的特点之一就在于其匿名性，匿名性造成了网络空间有害信息的泛滥、网络管理难度加大等问题，我国也一直推行网络实名制，包括针对微信、微博、贴吧等平台的用户。

　　王四新：网络实名制对于建立网络综合治理体系起着比较基础和核心的作用。我们正在寻求实现国家经济增长方式的转型，由低端制造业、机械工业向信息化方向发展。这对网络各参与方的可识别性提出了新的要求，只有解决好这个问题，才能提高各参与方的责任意识，打造不同纬度、不同层级的信任体系，整个社会才能更充分地利用互联网，更大胆地投入互联网事业。但若任由原来不加规范的匿名，各方之间的互信可能会存在问题。

　　刘德良：网络实名制在具体执行上还有需要加强的地方，其中重要的一点就是我们的身份识别。现在的做法是网络用户绑定电话，这样一来，电信公司的作用便凸显出来了。电信公司在办理电话业务时需要真正去核对用户的身份，当然这也可以防止一些身份假冒、做假证件的违法犯罪行为。

　　另外就是身份识别技术仍需要进步，比如我们的身份证件技术。现在的身份证识别主要还是依靠照片的比对，但是不能排除长相相似这种情况，单纯依靠人眼是不能进行有效识别的。

　　处理好发展与安全关系

　　记者：十九大报告提出建立网络综合治理体系、营造清朗的网络空间的目标。

　　王四新：首先，建立网络综合治理体系，我们强调以政府为主导，充分调动各方的积极性。第二，尽早完善规则体系。尽管这几年规范体系出台的力度在加大，但依旧存在问题。这些问题需要在实践中发现、提出，并在实践中解决、完善。

　　另外，我们在未来需要做出巨大努力的是执法队伍建设。目前网信事业发展很快，我们也想打造以国家互联网信息办公室为轴心的综合协调执法治理体系，但在县、市的层级上，很多地区还没有专门的网信部门和网信队伍。当然有些地方也开始在这方面发力，例如天津、江苏已经提供了网信部门的编制。但问题是这些人员是最新招募的，对网信工作的认识和规则体系的运用有所欠缺。这就需要加强培训，让他们尽快了解网信工作的性质、掌握网信工作的规律、提高自己的执法水平。

　　刘德良：综合治理或者说更深层次的综合治理，恐怕要解决根源问题。从法律意义上来讲，综合治理涉及各种法律法规的修改完善，首先我们得有完善的、科学的法律，其次才能做到有法可依、有法必依。

　　记者：基于十九大报告提出的营造清朗网络空间的要求，未来的网络综合治理需要注意哪些问题？

　　王四新：要处理好发展与安全的辩证关系。网络治理中的很多问题是在发展过程中发现的、在发展中解决的。所以我们要用安全来促发展，而不是单纯追求安全而限制和牺牲发展，发展还是引领性的。

　　具体来说，还是要完善制度，尤其是大型互联网企业权益受到侵权的救济机制，我们要给互联网服务提供商救济的机会。比如，我们关停一个企业，关停的理由是否充分？企业有没有申辩的机会？企业和政府部门之间是否可以存在一个沟通的机构？这些都是需要考量的。

　　刘德良：我们对清朗怎么理解？清朗是一种理想的状态，也是我们的目标，我们讲的清朗是在强调一种秩序的构建，我们提倡的是网络文化内容的丰富以及雅俗共赏。