专家解读：国家监察体制改革有了最新路线图

十九大报告提出国家监察体制改革试点工作将在全国推开 专家解读称

国家监察体制改革有了最新路线图

法制日报记者　陈磊

　　习近平同志在十九大报告中指出:“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”

　　接受《法制日报》记者采访的权威专家表示，十九大报告关于国家监察体制改革的提法意义重大，既表明了中央推进国家监察体制改革的坚定决心和坚强意志，又明确了国家监察体制改革的最新路线图。

　　中央决策国家监察体制改革

　　国家监察体制改革可以追溯到十八届中央纪委六次全会。

　　2016年1月，习近平同志在十八届中央纪委六次全会上提出:要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。

　　习近平说:监察对象要涵盖所有公务员。要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。

　　“研究修改《中华人民共和国行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，依法治国和依规治党相互促进、相得益彰。”十八届中央纪委六次全会工作报告中提出。

　　2016年10月，党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》。

　　监察部原副部长肖培介绍说，党内监督条例的通过，进一步完善了党内监督体系，党内监督已实现全覆盖。

　　肖培说，但党内监督的监察对象主要是行政机关及其工作人员，范围过窄。“设立国家监察委员会，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，将实现对所有行使公权力的公职人员的监察全面覆盖，这是对国家监督制度的重大顶层设计”。

　　2016年11月，十八届六中全会闭幕不久，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。

　　同年12月25日，十二届全国人大常务委员会第二十五次会议决定，在北京市、山西省和浙江省开展改革试点工作。3天后，中共中央政治局召开会议研究部署2017年党风廉政建设和反腐败工作，指出要扎实推进国家监察体制改革及试点工作。

　　2017年伊始，习近平在十八届中央纪委七次全会上指出，要积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调，做好政策把握和工作衔接。

　　2017年1月18日，山西省十二届人大七次会议选举了山西省监察委员会主任，省人大常委会会议通过了省监察委员会副主任、委员的任命，标志着山西省监察委员会正式成立。监察体制改革试点工作进入一个新的阶段。

　　对此，北京航空航天大学廉洁教育与研究中心副主任杜治洲对《法制日报》记者说，推进国家监察体制改革及试点工作，是党中央审时度势作出的重大决策部署。

　　在杜治洲看来，实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，实现监察对象全覆盖，是改革开放以来反腐败体制机制改革中浓墨重彩的一笔。

　　“强化党内监督与国家监察体制改革同步推进，有助于充分构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”北京科技大学廉政研究中心主任宋伟向《法制日报》记者表示。

　　“国家监察体制改革先行试点也表明，中央推进国家监察体制改革既具有坚定决心，也抱着十分审慎的态度，待试点积累经验后再推广。”杜治洲说。

　　明确国家监察体制改革战略部署

　　10月17日，党的十九大召开前一天，大会新闻发布会在北京举行，新闻发言人庹震介绍会议准备情况。

　　提及组建国家监察委员会问题，新闻发言人庹震表示，目前，北京、山西、浙江三个试点地区均已完成省、市、县三级监察委员会组建，并取得实效。“按照中央决策部署，目前我们正抓紧做好国家监察体制改革试点工作在全国推开的各项准备”。

　　次日，习近平同志在十九大报告中指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　杜治洲表示，十九大报告中的这一提法，意义重大，“第一，表明了中央推进国家监察体制改革的坚定决心和坚强意志，增强了地方党委、检察机关、纪检监察机关在筹备国家监察体制改革过程中的定力。第二，进一步明确了国家监察体制改革的战略部署和实施方案。第三，进一步明晰了国家监察体制改革推行的范围和层级”。

　　北京大学廉政研究中心副主任庄德水向《法制日报》记者分析称，十九大报告的提法，明确了国家监察体制改革的路线图，可以预期，今后我们将在全国范围内建立各级监察委员会。

　　在庄德水看来，十九大报告除了确立改革的路线图之外，还明确了国家监察委员会和纪检机关合署办公，强化党对国家监察工作的领导，明确了国家监察的政治地位。“十九大报告还明确了监察委员会的监督对象，对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。

　　党的十九大期间，北京、山西、浙江三地也介绍了国家监察体制改革试点工作情况。

　　山西省委常委、省纪委书记、省监察委员会主任任建华介绍说，截至3月30日，山西省省市县三级一共有131个监察委员会全部成立。从今年4月到9月底，山西全省运用“四种形态”处理的人次同比增加21.9%。

　　浙江省委常委、省纪委书记、省监察委员会主任刘建超介绍，浙江已经于4月底全部完成省市县三级监察委员会转隶组建工作。“我们到目前为止，一共留置人员达113人，其中60多人移送司法机关，还有一部分人根据他们的情节，予以解除留置，目前在留置人员，一共有13人”。

　　北京市委常委、市纪委书记、市监察委员会主任张硕辅透露，北京已完成监察体制改革试点各项任务，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　张硕辅说，北京对六类监察对象进行了摸底和登记，确认总人数为99.7万人，比改革前增加78.7万人，使每个监察对象行使的公权力都关进制度的笼子里。

　　《中国纪检监察报》报道显示，北京、山西、浙江还出台多部制度规范，为推进监察制度改革试点提供制度保障。

　　其中，北京市制定《北京市纪检监察机关监督执纪工作规则(试行)》《调查措施使用规范》《监督执纪工作常用文书》《北京市纪委市监察委机关执纪监督工作暂行办法》等相关文件，山西省制定了《山西省纪委监察委机关审查措施使用规范》等文件，浙江省制定了《浙江省监察留置措施操作指南》等文件。

　　“经过将近一年的试点，我们在国家监察体制改革方面积累了一些经验，特别是这三个试点地区出台了一系列与国家监察委员会、与国家监察体制相关的一些法规制度、内部工作流程。”庄德水分析认为，“三个地方的试点正稳步推进，为我们下一阶段全国推开国家监察体制改革奠定坚实的实践基础。”

　　制定国家监察法提供法治化保障

　　习近平同志还在十九大报告中提出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。

　　杜治洲分析说，依法治国、依法改革，已经成为新时代中国特色社会主义的鲜明特征，国家监察体制改革这一重要使命，更需要在法律框架下稳步推进。

　　“国家监察体制的改革，本身是依法防腐、法治防腐的必由制度和具体体现。制定国家监察法，可以让国家监察体制改革在法治化的轨道上全面推进。”庄德水对《法制日报》记者说。

　　2016年12月，全国人大常委会表决通过的有关决定提到，由试点地区人大设立监察委员会，产生组成人员，赋予其谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等调查权限手段。

　　在庄德水看来，如何整合监察力量，不仅是具体操作问题，同时也需要突破一些制度性的框架，特别是法律所设定的框架。整合涉及职能调整和法律规范的调整问题。同时，监察委员会拥有哪些监督调查的相关权力也需要修订法律来明确。

　　根据全国人大常委会表决通过的前述决定，北京、山西、浙江三试点省市暂时调整或者暂时停止适用的法律包括行政监察法、刑事诉讼法、检察院组织法、检察官法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等多个法律法规中的部分条款。

　　2017年3月4日，十二届全国人大五次会议召开前夕，大会发言人傅莹在回答记者提问时表示，把行政监察法修改为国家监察法的工作已经开始。

　　“下一个阶段，在贯彻落实十九大精神时，亟需尽快制定出台国家监察法，把试点探索的经验上升到国家法律的层面。”庄德水告诉《法制日报》记者，“尽早出台国家监察法，赋予各级监察委员会在国家法律体系中的地位，保障监察委员会在全国范围内推行。”

　　庄德水表示，在解决监察委员会地位的基础上，需要解决监察委员会的具体工作机制问题，相比于监察委的地位，工作机制是一个更为现实的问题。比如，用留置来取代“两规”，在具体操作层面体现出了国家监察体制的变化，预示着改革的基本方向。

　　“国家监察立法过程必须十分谨慎，也需要在广泛的范围内征求意见。”杜治洲对《法制日报》记者说，“国家监察立法，也必须在党的坚强领导下进行。”