第三方评估机构发布人民法院基本解决执行难评估指标体系

时间：2017-01-20 13:12:00 【字号大中小】【关闭】

　　围绕“四个基本”目标设计230多个具体指标

　　第三方评估机构发布人民法院基本解决执行难评估指标体系

　　1月19日，中国社会科学院在“中国法学网”发布了“人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系”，共设计了230多个具体指标，对全国四级法院执行工作进行全面考核。自此，人民法院是否基本解决执行难有了明确标准。

　　执行难问题长期存在，严重制约了人民法院工作的科学发展，严重影响了司法公信力。多年来，全国法院致力于解决执行难问题，但由于一些人法治意识淡薄、社会诚信体系缺失、被执行人以各种方式规避执行、法院执行管理不规范等多方面原因，执行难问题并未从根本上得到解决。党的十八大以来，全面依法治国深入推进，社会诚信体系建设被提上议事日程，国家信息化建设飞速发展，特别是党的十八届四中全会明确提出要“切实解决执行难”，依法保障胜诉当事人及时实现权益，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对执行工作的高度重视，对人民群众新期待的高度关注。

　　近年来，各级人民法院紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，以执行工作信息化建设为抓手，全面强化各项执行措施，创新执行模式，完善执行机制，执行工作取得了跨越式发展，探索出了一条破解执行难的有效路径，极大地增强了基本解决执行难的信心。党和国家的高度重视、人民群众的热切期盼、执行经验的不断积累，为解决执行难提供了千载难逢的发展契机和社会环境。为贯彻落实中央重大决策部署，切实回应人民群众重大关切，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上庄严承诺，“要用两到三年时间基本解决执行难问题”。全国法院积极行动，全社会广泛参与，解决执行难的合力正在形成，解决执行难工作正在稳步向好推进。

　　两到三年能否基本解决执行难，评估验收是一个关键环节。为了保证评估工作的客观、公正，最高人民法院决定引入第三方评估机制，由中国社会科学院牵头，协调中国法学会、中华全国律师协会、中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心，以及人民日报、新华社、中央电视台等13家新闻媒体，并邀请15位知名学者作为特聘专家，共同参加评估工作。这是最高人民法院首次将一项重要的司法工作完全委托给第三方机构进行评估，表明了十八大以来人民法院敢于直面问题，勇于接受社会评判，展现了更加开放、自信、包容的姿态，凸显了人民法院解决执行难的坚定信心和必胜决心。

　　基本解决执行难第三方评估具体由中国社会科学院法学研究所承担，中国社会科学院国家法治指数研究中心负责指标体系的研发和评估工作。该中心已经成功开展了政府信息公开、阳光司法、检务公开、深圳基本解决执行难等一系列独立的第三方评估工作，有力推动了相关领域的制度完善和机制创新。

　　设计思路：紧紧围绕“四个基本”目标展开

　　为实现基本解决执行难的总体目标，最高人民法院制定了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》。该纲要明确了基本解决执行难的工作目标，即“四个基本”：（1）被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制；（2）人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除；（3）无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决；（4）有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。

　　课题组认为，这“四个基本”比较客观全面地反映了基本解决执行难状态的关键要素，制定科学客观的评估指标体系应当围绕这“四个基本”目标展开。为此，课题组经过深入调研、反复论证，并广泛听取了专家学者、律师、法官的意见建议，最终形成了“基本解决执行难第三方评估指标体系”。针对第一个目标，因涉及外部执法环境，难以完全实现量化考核，但可以对人民法院发布拒执罪典型案例、加大宣传、争取地方支持等在优化外部执法环境方面所作的努力进行间接评估；针对第二个目标，就财产查控、评估、拍卖、款物发放等各个环节的时间期限设置评估指标，对执行行为的撤改，执行人员违法违纪和国家赔偿情况予以量化评估；针对第三个目标，就终结本次执行程序案件从认定、告知、裁定、事后管理等各环节进行系统评估；针对第四个目标，设置了实际执结率、个案执行到位率、执限内结案率等评估指标。

　　设计原则：一般与个性结合

　　“基本解决执行难”第三方评估指标体系的设计秉承依法设定、客观中立等一般评估原则和过程与结果并重、分级设定等遵循执行规律的个性化原则，强调指标的合法性、客观性、过程性、集中性、引导性，旨在对执行过程和执行结果进行全面评估，真实反映法院的执行工作，凸显法院在执行工作中义务和责任，通过规范执行行为、减少不作为和乱作为，以加大执行力度、提升执行质效，最终实现“基本解决执行难”的目标。

　　坚持客观中立。作为第三方评估机构，课题组坚持客观中立的原则，在制定指标体系时，深入各地调研，全面了解法院执行工作的客观现实，做到既不脱离执行实践，又不迁就和迎合法院，依照法律的规定，对执行工作提出更为严格的标准。

　　坚持结果导向。人民群众最关注的是债权能否执行到位、拿到真金白银，生效法律文书确定的权利义务是否全部实现。因此，课题组在设计指标体系时，对执行质量和效果方面的指标设置了比较高的比重，在执行质效指标的七个二级指标中，对于直接体现执行效果的实际执结率与个案执行到位率共设置50%的高权比重，充分回应人民群众的关切。

　　坚持注重过程。评估执行工作，既要重视执行效果，强调申请执行人的获得感，更要关注执行过程的规范透明，杜绝消极执行、违法执行和乱执行。为此，课题组设置了规范执行和阳光执行这两个一级指标，权重之和甚至超过了执行质效。规范执行指标强调法院在评估、拍卖、款物发放、终本案件等方面应遵循相应的期限和程序，要求执行过程依法高效；阳光执行指标考察法院在财产查控、处置过程中对当事人知情权的保障，强调评估拍卖、案款发放等环节的全流程公开，以执行公开促进执行规范。

　　坚持分级设定。各级法院在执行工作中的角色、地位不同，因此，课题组针对四级法院分别设定了四套评估指标体系。最高人民法院和高级人民法院，做好顶层制度设计最为关键，因此，对其的评估指标体系涵盖制度建设、执行联动、监督管理和执行保障四个方面，重点考察最高人民法院的制度建设和查控、联合惩戒系统建设的完备度。中级人民法院与基层人民法院，主要是办理执行实施类案件，重点考察顶层制度设计在执行案件中的落实情况，强调执行权运行的规范性、透明度及运行效果。

　　评估内容：全面与重点兼顾

　　执行工作是一个非常细致、繁琐的工作，涉及流程节点众多，具体情况复杂，指标体系的设定既要全面反映法院的执行工作，又要抓住关键，突出重点。

　　突出问题导向。指标体系不回避法院自身存在的问题，比如针对消极执行、乱执行等，专门设置了一级指标规范执行予以规制；比如队伍建设问题，设置了廉政监督、队伍人员保障、执行行为撤改率、个人追责与国家赔偿情况等多个二级指标，全面加强考核。

　　强调执行措施。指标体系紧扣执行工作的关键环节，特别强化了对解决执行难具有推动作用的相关执行措施的指标设计，在执行联动、执行监督、执行保障等各级指标中，均有明显体现。比如利用信息化手段开展网络查控和联合信用惩戒等措施，在指标体系中予以较高权重。

　　区分“执行不能”。课题组发现，有些生效法律文书确定的权利义务未能最终实现，债权人拿不到钱，不是因为法院执行不力，而是存在被执行人丧失履行能力、无财产可供执行的情形。对于这部分案件，不论法院采取何种措施都无法执行到位，本质上属于当事人面临的商业风险、交易风险。因此，在设计指标体系时，一方面严格限定“执行不能”的认定程序，避免“执行不能”滥用；另一方面，不唯结果是论，不能因个案没有执行到位就一概否定法院的执行工作。

　　评估方法：强调客观量化注重一手数据

　　第三方评估主要是依据指标体系对评估对象进行量化评估。指标体系强调指标的可操作性和可量化，数据来源包括案卷评查、系统提取、网站观察、电话验证和法院自报材料。其中，案卷评查作为衡量中、基层法院一定时间段的执行案件质量的主要方式，是最接近具体案件执行情况的评估方式，也是最重要的评估方式。为了确保评估的客观真实性，课题组将采取随机调取案卷的方法，进行评查和获取数据。

　　在评估过程中，将依靠最高人民法院以及各地法院的执行案件管理系统，提取法院日常办理执行案件过程中形成的办案数据、统计数据，用于评估执行质效。虽然第三方评估是独立于评估对象的外部评估，但是有些数据的获取还必须依靠评估对象的自报材料。为了保证自报数据的客观性，课题组将对自报材料的客观性和真实性进行筛选、甄别、验证。

　　评估取向：关注律师和当事人兼顾协助单位

　　是否实现了基本解决执行难目标，律师和当事人最有发言权。为此，课题组将专门针对办理和参与过执行案件的律师、当事人开展问卷调查。为保证评估的客观性，相对于指标体系而言，问卷调查所获取的数据将是辅助性的。

　　解决执行难需要全社会的支持和配合，有赖于建立与协助义务单位的联动机制，构建社会诚信体系建设。作为第三方评估机构，课题组将通过向法院的执行工作人员发放调查问卷的形式，调查相关单位对执行工作的配合程度。

　　课题组认为，评估指标体系的建立，将有效解决过去法院系统内外评价标准不统一的问题，有助于更加科学全面地评价执行工作，借助考核评价工作的激励作用，进一步促进人民法院执行工作健康发展，推动两到三年内基本解决执行难工作目标早日实现。